不同于过去“大拆大建” 上海启动“城市更新”致力内涵增长
作者： 来源：中国上海 时间：2015.06.12
规划政策调整
物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整
土地政策调整
创新土地开发方式，将按照“存量补地价”的方式，支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权
市政府新闻办4月29日召开新闻发布会透露，《上海市城市更新实施办法》将在今年5月正式实施。这标志着上海已经进入以存量开发为主的“内涵增长”时代。市规划和国土资源管理局局长庄少勤表示，在目前上海建设规划用地规模“负增长”的前提要求下，“城市更新”将成为上海城市可持续发展的主要方式。部分规划政策和土地政策将相应作出重大调整。
不同于过去城市建设中的“城市扩张”、“大拆大建”，“城市更新”指的是对城市内已建成区空间形态和功能进行改善。目前，上海已经建成的区域内还存在城市能级不高、活力不足、公共空间和服务设施仍有较大缺口、城市慢行系统便利化程度不高、城市风貌保护不够等问题。未来上海将从这些方面入手，遵循规划引领、公共优先、公众参与的原则，持续有机推进城市更新。
根据《更新办法》，部分规划政策和土地政策将进行重大调整。规划政策中，如物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。土地政策中，将按“存量补地价”的方式，支持物业权利人重新取得建设用地使用权。规划政策的具体调整为：在符合区域发展导向和国家规划土地法规要求的前提下，允许用地性质的兼容与转换，鼓励公共性设施合理复合集约设置；在地区整体空间对建筑高度不敏感的地区，允许高度适度提高，紧凑建设，以高度换开放空间；以为地区提供公共性设施或公共开放空间为前提，通过适当的建筑面积奖励，强化地区品质和公共服务水平；对于增加保护具有价值历史建筑的，将部分历史建筑的建筑面积不计入规定总量。此外，在特定条件下，部分地块的建筑密度、建筑退界和间距等可以按不低于现状水平控制。
《更新办法》还鼓励在城市更新中采用绿色、低碳、智能技术，对建筑“第五立面”的生态化、景观化以及其他有益于增加公共价值的改造利用。
土地政策调整主要有两方面。一是将创新土地开发方式，按照“存量补地价”的方式，支持现物业权利人依据规划重新取得建设用地使用权；二是沿用旧区改造出让金返还政策，对于城市更新中“存量补地价”的土地出让收入，在计提后返还区县专项用于城市更新工作。
与上述两项政策配套的是，“全生命周期管理”的新土地开发、出让模式，已在近期全面推行。
据悉，《更新办法》主要适用于上海中心城区内经认定的城市更新地区，旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区，仍将按照其他规定执行。
在4月29日举行的市政府新闻发布会上，市规划和土地资源管理局全面介绍了即将实施的《上海市城市更新实施办法》（以下简称《更新办法》）。“城市更新”这一颇为陌生的概念，被提到了前所未有的高度。
强调“城市更新”的背后，是上海土地开发和城市发展遭遇“瓶颈”的现实。上海的土地紧张到什么程度？去年市第六次规划土地会议要求，未来上海的规划建设用地规模要“负增长”；必须“以土地利用方式转变，倒逼城市发展转型”。
【内涵增长】新常态下城建目标
《更新办法》中，“城市更新”被阐释为“对本市建成区城市形态和功能进行改善的建设活动”。两个关键词：“建成”、“改善”。“建成”说的是城市更新的对象——不是新区，而是已经成熟的区域；“改善”说的是城市更新的目标——让这个区域变得更好。
对上海来说，实施城市更新，既是遭遇土地开发和城市发展“瓶颈”后，外部条件制约下的被动选择，也是应对未来挑战的主动出击。市规土局局长庄少勤在多个场合说过同一句话：要适应城市资源环境紧约束下的内涵增长。
这句话剖开来看，土地资源和其他各种资源稀缺、高密度人口带来的环境压力紧约束，这是上海必须接受的现状。但是，人们对城市发展和环境改善的诉求始终存在。因此，“内涵增长”将取代过去的粗放扩张和“大拆大建”的模式，成为新一轮发展的必选项。
“所谓内涵增长，即已建成城市空间的质量提升，成为新常态下城市建设的主要目标。”中国城市规划学会常务理事、同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来说。
那么，城市更新与传统的旧区改造有何不同？庄少勤说，相比人们熟知的旧区改造，城市更新具有更丰富的内涵，它强调空间环境的改善、城市功能的提升和城市文化的传承。
举例而言，不少世界知名城市都有过“大拆大建”“断了文脉”的历史过程，而在引入“城市更新”机制后，他们开始注重城市的历史传承，注重空间与人的共生关系，逐步走上了城市复兴之路。“城市更新是有机的，永远持续的。”庄少勤说。
【城市更新】土地开发全生命管理
城市更新带来的，首先是城市功能品质的提升。
比如，正在进行城市更新试点的徐家汇西亚宾馆，具体方案是：建筑改建，底层架空，整体抬高。效果图上清晰可见：西亚宾馆整个底层成为公共空间，二层建设人行连廊与附近其他楼宇相连，三、四层则设置为停车场。西亚宾馆附近原先停车难、通行难的问题解决了。
武康路改造也颇具代表性。经过“城市更新”的规划和改造，沿路街景、民宅，都与现存的几十幢历史保护建筑相协调，人们喜爱的老上海城市风貌被保留了。
但难点在于，如何让城市更新范围内的物业持有人或开发人，“心甘情愿”地按照要求进行开发？换言之，“城市更新”要有效推行，立足点在哪里？《更新办法》中规划和土地政策的调整，破解了这个问题。
比如，《更新办法》规定，如物业权利人能提供公共设施或公共空间，其用地性质、空间高度、建筑面积，都可在符合法规的前提下进行调整。在西亚宾馆的案例里，一层和二层被作为公共空间移交给了政府，产权人徐家汇商城集团则得到了用地类型调整的“补偿”——西亚宾馆从原来的酒店调整为商办。
数项政策调整的背后，是更为深远的考虑。此前，市政府还出台了“土地开发全生命周期管理”政策：以土地合同为平台，对土地开发和运营的全周期进行管理。这一做法与“城市更新”相结合，有望逐步把“房产开发商”转变为“城市运营商”，实现的正是“以土地利用方式转变，倒逼城市发展转型”。
【公共优先】百姓不能被“边缘化”
在其他城市的城市更新过程中，曾出现过于注重市场力量，导致土地增值的同时，城市中心区域呈现“奢侈化”的问题。《更新办法》中对公共利益和公众参与的强调，将防止这一现象的发生。
规划引领，有序推进；注重品质，公共优先；多方参与，共享共建。这是《更新办法》中强调的三个工作原则。比如，市规土局曾总结目前上海中心城区的城市建设的一些短板：商办楼宇总量大，但绩效不高；社区公共空间和服务有短板；慢行系统有待完善；城市风貌塑造不够。在城市更新的实践中，每个特定更新区域的问题，都将被有针对性地评估，评估的要点，正是公共要素的配置要求。“无论是环境生态、交通设施、安全措施、人文氛围，一定区域内，缺什么，我们就要补什么。”市规土局副局长徐毅松说，“各个项目的权利人，有责任有义务按照根据评估后制定的实施计划来做。”
再如，在市规土局力推的6个城市更新试点案例中，有5个都提到了增设公共空间或公共设施。“我们还是会强调公共利益优先。”庄少勤说。
而在公众参与方面，近期华东电力大楼改造引发的种种争议，是最好的例子。去年，相关部门曾拟对南京路上的华东电力大楼进行改造，改造方向是现代化豪华酒店。这幢在建设之初曾被认为是“奇形怪状”的大楼，如今却成为经典。在不少网友对改造提出异议后，方案搁置下来，正在组织专家重新评议。
“事实上，城市更新的工作方法是公众参与的。政府起到的是把方向、守底线的作用，具体运作要调动市场和社会责任。”庄少勤说，“在这个过程中，老百姓是得益者，不能被边缘化。”
